03 تیر 1384
مقدمه:
سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی یکی از اصلی‌ترین نمودهای ”جهانی شدن“ است. امروزه اقتصاددانان و دولت‌ها همگی بر اهمیت حیاتی سرمایه‌گذاری خارجی اتفاق نظر دارند. از دید آنها این مسأله به نیرویی، به ویژه در کشورهای در حال توسعه، برای ایجاد طیف وسیعی از تحولات اقتصادی به حساب می آید.
سرمایه‌گذاری خارجی می تواند ابزاری برای رشد و توسعه باشد و اغلب کشورها، به ویژه کشورهای در حال توسعه که امکانات اقتصادی کمتر و نقدینگی پا ئین‌‌تری دارند، برای اجرای طرح‌های اقتصادی و رشد اقتصادی – صنعتی خود، به دنبال جذب سرمایه‌های خارجی هستند. بدین سبب سرمایه‌گذاری خارجی دارای ابعاد سیاسی و اقتصادی وسیعی می باشد.
با وجود اهمیت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در فرآیند حرکت به سمت اقتصاد جهانی، متأسفانه سهم ایران از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی جهان بسیار ناچیز بوده است.
با توجه به اهمیت زیاد سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در کشورهای در حال توسعه از جمله ایران، در این مقاله درصدد برآمدیم چالشهای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در ایران را از ابعاد متفاوت مورد بررسی قرار دهیم.
سابقه تاریخی سرمایه‌گذاری خارجی در ایران
سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در پنج دوره قابل بررسی است.
- دوره اول( قبل از 1310) - دوره چهارم (1372-1357)
- دوره دوم(1335- 1310) - دوره پنجم( بعد از 1372)
- دوره سوم( 1357 - 1335)
دوره اول( قبل از 1310):
سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی از اواسط قرن 13 هجری قمری (حدود 1850 میلادی) عمدتاً توسط روسها و انگلیسی‌ها در امور تجاری، صنعت و بانکداری آغاز شده است. اولین سرمایه‌گذاری یک دولت خارجی در ایران هنگام فقر عمومی و ضعف دستگاه‌های دولتی و حکومتی کشور و از طرف دیگر ثروت، اقتدار و سلطه‌جویی کشورهای استعماری در سال 1298 هجری قمری مطابق با 1872م در سطح قرارداد میان دولت ایران و شخصی به نام جولیوس دورویتر از دولت انگلستان مورد توافق قرار گرفت، اما اجرا نشد و 16 سال بعد امتیاز تأسیس بانک شاهنشاهی به مدت 50 سال به همان شخص واگذار گردید. در سال 1901 م بزرگترین امتیاز نفتی به مدت 60 سال به ویلیام ناکس دارسی (انگلستان) داده شد و در سال 1932 این قرار داد لغو گردید. تا قبل از 1310(ه. ش) مقررات خاصی برای انجام سرمایه‌گذاری خارجی وجود نداشت و از ویژگی‌های این دوره اعطای امتیازات انحصاری به اتباع دولت های بیگانه و در نتیجه چپاول ثروت‌های ملی کشور بوده است. در این دوره دولت‌های اکثراً قدرتمند ( روس و انگلیس) با استفاده از ضعف مدیریت در ایران و به کار گرفتن قدرت نظامی و سایر اهرم‌های لازم، با بستن قراردادهای یک طرفه سود حاصل از سرمایه‌گذاری در امکانات و مالکیت‌های عمومی را نصیب خود می‌کردند. به همین دلیل، برخی از منتقدان این دوره را دوره قراردادهای استعماری یا عصر امتیاز نام‌گذاری کرده‌اند. مجموع سرمایه‌گذاری روسیه در ایران تا جنگ جهانی اول 173 میلیون روبل برآورد شده است.
دوره دوم(1335- 1310):
در این دوره سرمایه‌گذاری خارجی تحت پوشش سه قانون ثبت شرکت‌ها، قانون تجارت و قانون جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی انجام شد. اولین شرکت از این نوع شرکت فولرلند لیمیتد بود که در فهرست آمار ثبت شرکت‌ها بدون ذکر تاریخ و میزان سرمایه ثبت شده است.
با وجود این، با گذشت سال‌ها از دوران شکوفایی سرمایه‌گذاری خارجی در جهان، سرمایه‌گذاری های صورت گرفته در ایران همچنان ناچیز بود و تراز پرداخت های خارجی در ایران مبلغ ناچیزی را در حساب سرمایه‌گذاری رقم می‌زد. با ملی شدن صنعت نفت و یا در واقع ملی شدن سرمایه دولتی خارجی در ایران، سرمایه‌گذاران خارجی از بیم ملی شدن تا سال 1334 از به ثبت رساندن شرکت‌های خود خودداری کردند. این روند تا اواخر سال 1334 تا زمان تصویب قانون جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی ادامه داشت.
دوره سوم( 57 - 1335):
آمار و ارقام حاکی ازآن است که در برنامه دوم ( 1335 ) که همراه با دوره آرامش سیاسی در کشور بود، سرمایه‌های خارجی قابل توجهی وارد کشور شد که معادل 25 درصد پس اندازهای داخلی بود. در فاصله سال‌های 48 – 41 بخش عظیمی از سرمایهگذاریهای خارجی ( شامل مستقیم و غیر مستقیم) مربوط به بخش نفت و گاز بود، حال آنکه در دوره 56 – 1349 عکس این حالت اتفاق افتاده بود، یعنی قسمت عمده‌ای از سرمایه‌گذاری‌ها مربوط به بخش غیر نفتی بود. سرمایهگذاریهای خارجی انجام شده بیشتر بر روی ماشین آلات صنعتی و سایر ابزارهای تولیدی بود. طی سال‌های 57 – 1335 جمعاً 276 مورد سرمایه‌گذاری به منظور انتقال تکنولوژی به کشور صورت گرفت.
دوره چهارم ( 72 – 57 ):
این دوره مصادف با پیروزی انقلاب اسلامی و تصویب اصل 81 قانون اساسی جمهوی اسلامی است، که به موجب این اصل سرمایه‌گذاری خارجی در صنایع استراتژیک از جمله نفت منع شده است. این مهم به همراه کاهش درجه امنیت اقتصادی به دلیل شرایط جنگی در کشور و سلب مالکیت از شرکت‌های خارجی، وجود برخی موانع قانونی برای فعالیت سرمایه‌گذاری خارجی و عدم اتخاذ خط‌مشی و سیاست‌های اجرایی مناسب و برنامه‌ای مدون، وجود اختلاف‌نظر بین مسؤولان و تصمیم‌گیرندگان مبنی بر جذب یا عدم جذب سرمایه‌گذاری که در واقع یک نوع ریسک سیاسی از سوی سرمایه‌گذاران محسوب می‌شود، موجب شد تا ورود سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به شدت کاهش یابد. این امر موجب شد که رقم سرمایه‌گذاری خارجی در ایران که بیش از6 میلیارد ریال در سال 1357 بود به 4 میلیارد ریال در سال 1358 و 2 میلیارد ریال در سال 1360 برسد.
دوره پنجم (بعد از 1372):
شروع این دوره، نقطه عطف سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی بعد از انقلاب محسوب می‌شود. در سال 1372، با تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی، راهکارهای قانونی، تسهیلات و حمایت‌های حقوقی جهت سرمایهگذاریهای خارجی درکشور مهیا گردید. در نتیجه تصویب قوانین دولت در سال 1372 پس از 13 سال اولین مورد سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی درسال 1373 انجام گرفت و در مجموع نیز سرمایه وارده در دوره ( 79 – 1372) حدود 9/89 میلیون دلار بود. در سال 1381 سرمایه‌گذاری مصوب، تحت قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌های خارجی به 7 طرح رسید که مبلغ آن 9/67 میلیون دلار بود. پس از تصویب قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌های خارجی در سال 1381 تعداد طرح های مصوب به 30 طرح و کل سرمایه‌گذاری مصوب به 2/591 میلیون دلار رسید. در شش ماهه اول سال 1382 تعداد طرح های تصویب شده از سوی دولت به 23 طرح رسید که مبلغ کل آن 1/841 میلیون دلار می باشد. به طور کلی، با تصویب قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌های خارجی و شکل گیری یک سلسله اصلاحات در آن، تقاضای خارجیان برای سرمایه‌گذاری در کشور افزایش چشمگیری داشت، به طوری که بنابه ادعای وزارت امور اقتصادی و دارایی حجم سرمایهگذاریهای مصوب طی دوره پس از تصویب قانون تشویق و حمایت از سرمایه های خارجی معادل کل سرمایه‌گذاری های انجام شده از سال 1372 تا قبل از این تاریخ است. این امر تأییدی است بر اینکه ایران به صورت بالقوه از موقعیت مناسبی برای جلب و تشویق سرمایه‌گذاری خارجی برخوردار است اما اجرای اصلاحات در جهت جلب نظر سرمایه‌گذاران می تواند به موفقیت کشور در جلب و تشویق سرمایه‌گذاران خارجی بینجامد.
با وجود این، ایران هنوز در مقایسه با بسیاری از کشورهای در حال توسعه در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی توفیق چندانی نداشته است. می‌توان عوامل متعددی را در این امر دخیل دانست:
عوامل خارجی
در عرصه بین المللی، یکی از موانع اصلی برای سرمایهگذاریهای خارجی نقش مسلط آمریکا در اقتصاد جهانی است، از جمله تحریم سرمایه‌گذاری در ایران، فشار آوردن بر سایر کشورها جهت اجرای این تحریم، به کارگیری فشارهای سیاسی، تهدیدها و ... مانعی جدی در این زمینه برای جمهوری اسلامی ایران ایجاد کرده است.
مهمترین مشکل موجود در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در ایران نیز مسئله تنش با غرب به ویژه با آمریکا است. با وجود در پیش گرفتن سیاست تنش‌زدایی، این مسئله همچنان به قوت خود باقی است.
مجموعه‌ای از عوامل باعث ایجاد نگرش منفی در مورد ایران در سطح بین‌المللی و در نتیجه، تحت‌الشعاع قرار گرفتن مسئله جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی شده است. از جمله این عوامل می‌توان به بهانه‌جویی‌های غرب در مورد مسائلی چون حقوق بشر، سلاح‌های کشتار جمعی، حمایت از تروریسم، حمایت از فلسطین در درگیری‌های موجود میان اعراب و اسرائیل و ... اشاره کرد.
از دیگر موانع این مسئله، آن است که آمریکایی‌ها صراحتاً شرکت‌ها را از سرمایه‌گذاری در ایران منع می‌کنند. طبق قانون ایلسا (اوت 1996) شرکت های خارجی که درایران در زمینه نفت و گاز بیش از 20 میلیون دلار در سال سرمایه‌گذاری نمایند، مشمول تحریم های آمریکا خواهند شد. این امر تهدیدی برای سرمایه‌گذاری در ایران (خصوصاً برای شرکت‌های بزرگ) محسوب می‌شود.
با توجه به مراتب فوق مادامی که مواضع خصمانه دولت آمریکا علیه ایران ادامه دارد، تحقق سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در کشور با مشکلات اساسی مواجه است.
عوامل داخلی
الف- چارچوب های خط مشی گذاری
1- خصوصی سازی
اگر در فرایند خصوصی سازی، حضور و مشارکت سرمایه گذاران خارجی مجاز باشد، این امر موجب جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به کشور می شود. در عمل نیز خصوصی‌سازی در کشور با توفیق چندانی همراه نبوده است. آنچه در اینجا مد نظر است نه اثرات مستقیم خصوصی‌سازی بر جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، بلکه اشاره به این نکته مهم است که بدون فراهم شدن بستر فعالیت بخش خصوصی در کشور، توسعه صنعتی و جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی امکان‌پذیر نیست.
در واقع، خصوصی سازی به معنای وسیع کلمه به معنای اعطای نقشی مهمتر به نیروهای بازار در تخصیص منابع، نظام تولید، توزیع کالاها و خدمات قابل فروش در بازار است. بنابراین، پیش شرط موفقیت آن ایجاد بستر مناسب برای فعالیت بخش خصوصی از طریق مقررات‌زدایی، تضمین مالکیت، اصلاح قانون کار، قانون مالیات‌ها و کارآمد کردن قوه قضائیه در رسیدگی به دعاوی تجاری است. وجود بخش خصوصی بزرگ، قوی و کارآمد برای بر عهده گرفتن سرمایه‌گذاری های بزرگ مقیاس مشترک با شرکت‌های فراملیتی خارجی، زمینه مساعدی برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی فراهم
می‌آورد. هر چند گام هایی در این زمینه برداشته شده است، اما تا حصول به وضع مطلوب باید اصلاحات اساسی متعددی در قوانین و نهادهای موجود خصوصاً در بعد انحصارزدایی به عمل آید.
ساختار بخش عمومی ایران نیز آن چنان متمرکز و برخوردار از چنان واحدهای بزرگی است که برای واگذاری آنها چندان تقاضایی در بخش خصوصی وجود ندارد و بسیاری از واحدهای صنعتی از جمل پالایشگاه‌ها و صنایع فولاد و پتروشیمی را یک شبه نمی توان خصوصی نمود.
2- آزاد سازی اقتصادی
از جمله موانع دیگر، موانع ساختاری است. گرچه هیچ کشوری وجود ندارد که سیاست‌های کاملاً برون‌گرایانه در پیش گیرد، اما اقتصاد درون‌گرای ایران باعث هدر رفتن بسیاری از فرصت‌های اقتصادی شده است. در این ساختار حکومتی نفوذ و کنترل دولت بر اقتصاد (حمایت دولتی) نسبتاً بالا می باشد. حمایت دولت از صنایع ( گرچه برخی کشورها با وجود اقتصاد حمایتی در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی موفق بوده اند، که در جای خود نیاز به بحث دارد)، نبود رقابت و در نتیجه ایجاد انحصار را در پی خواهد داشت. در این سیاست اقتصادی، سرمایه‌گذاری اقتصادی ناچیزی صورت می‌گیرد و در بیشتر اوقات، این سرمایه‌گذاری ناچیز، در بخش ماشین‌آلات
( مورد عینی ایران) صورت می‌گیرد. سیاست حمایتی از طریق افزایش تعرفه اعمال می‌شود. در عصری که جهانی‌سازی اقتصاد به سمت آزاد سازی هر چه بیشتر ساختاراقتصادی پیش می‌رود، اصل حمایت‌گرایی نه تنها باعث عقب‌ماندگی اقتصادی، بلکه حاشیه نشینی اقتصادی – سیاسی می‌گردد و عضویت در سازمان‌های اقتصادی دیگر را نیز با مشکل روبه رو می‌سازد. حمایت و تشویق سرمایه‌گذاری خارجی می تواند یکی از راه‌های مؤثر آزادسازی اقتصادی باشد.
در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی بسیاری از مسؤولان کشور دو نظر کاملاً متفاوت دارند. عده‌ای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را ابزاری برای خودکفایی، افزایش رقابت، تکنولوژی، نوآوری، کاهش ریسک سیاسی و اقتصادی و ... می دانند و در مقابل گروهی دیگر جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را نوعی وابستگی دانسته و مخالف آن هستند. این در حالی است که در قیاس با بیشتر کشورهای در حال توسعه همچون چین، هند و ... که آزادسازی اقتصادی را در عمل در پیش گرفته‌اند، ایران هنوز با مسائل ابتدایی آزادسازی اقتصادی دست به گریبان است.
با توجه به پذیرفته شدن درخواست عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی، لازم است ایران تغییرات اساسی و حساب شده‌ای در قوانین مربوط به آزادسازی تجاری انجام دهد و نیز این فرصت را به عنوان یک تجربه عملی تا پذیرفته شدن نهایی در این سازمان تلقی نماید.
3- ریسک سیاسی
بر اساس اعلام سازمان همکاری اقتصادی وتوسعه (OECD) ریسک سیاسی در ایران در سال 1383 ابتدا از 6 به 5 و سپس به 4 رسیده است. سرمایه گذار برای کسب سود به دنبال محلی امن با هزینه بیمه کمتر و در نهایت هزینه تمام شده کمتری است. در نتیجه، کاهش ریسک سرمایه‌گذاری موجب افزایش جذب سرمایه برای تولید خواهد شد.
تلاش دولت برای جلب سرمایه‌گذاری خارجی و مخالفت برخی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی با این طرح‌ها این احتمال را قوت می‌بخشد که روند رو به رشد سرمایه‌گذاری خارجی در ایران با مشکل مواجه گردد.
پیش از این، خلاء قانونی مانع اصلی در جلب سرمایه خارجی به حساب می‌آمد و سرمایه‌گذاران خارجی را که نگران مصادره اموال خود بودند از حضور در ایران باز می داشت، اما اکنون اختلاف نظر دولت و مجلس به مانعی تازه در بخش سرمایه‌گذاری خارجی تبدیل شده است، امری که ریسک سرمایه‌گذاری را به شدت افزایش می‌دهد.
اگرچه قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری گامی صحیح است، اما پاسخگوی نیازهای کشور نیست. جلب و تشویق سرمایه‌گذاری به طور کلی و سرمایه خارجی به طور اخص، مستلزم اصلاح بنیادین نظام حقوقی کشور در عرصه‌های مختلف می‌باشد. تصویب این قانون توأم با سایر اصلاحات ساختاری می‌تواند در مجموع موجب کاهش ریسک سرمایه‌گذاری در کشور شود و زمینه‌های جذب سرمایه‌گذاری خارجی در کشور را تسهیل کند. میزان طرح های سرمایه‌گذاری پذیرفته شده در سال های 82-1381 معادل 4/2 میلیارد دلار بود که بیش از 50 درصد کل سرمایهگذاریهای خارجی پذیرفته شده در طول سال‌های 82- 1372 را تشکیل می‌داد. این امر نشان دهنده اثربخشی اقدامات انجام شده در زمینه جذب سرمایه‌گذاری طی سال‌های اخیر است.
ارزیابی کاهش میزان ریسک سرمایه‌گذاری در ایران از عدد 6 در سال 1375 به عدد 4 در سال 1382، نشان دهنده کاهش نرخ خطر پذیری به دلیل اجرای سیاست‌های موفق در عرصه خارجی است. از جمله موارد عینی افزایش ریسک سیاسی در ایران را درسال 83 در مورد برنامه مجلس هفتم برای لغو قرار داد ایران سل( ترک سل ) شاهد بودیم. گرچه طبق تصویب مجلس هفتم 51% از سرمایه باید به شریک ایرانی و 49 % به شریک خارجی تعلق گیرد، این مورد نشان داد که قوانین و مقررات در ایران حتی با تغییر مجلس نیز تغییر می‌کند، چه برسد به عوامل دیگر.
با نگاهی به موضوع سرمایه خارجی، اولین مسئله پیش‌رو امنیت ملی است، اما به این موضوع باید با نگاهی کاملاً متفاوت با برخی دیدگاه‌های رایج و افکار حاکم بر جامعه نگریست. اگر در گذشته امنیت ملی را تابعی از تأمین نیازهای ملی و ایجاد رضایتمندی در جامعه می دانستیم و آن را شاخص توسعه اقتصادی قلمداد می کردیم که موجب ثبات ملی نیز می شود، امروزه در اقتصاد به هم تنیده جهانی، امنیت ملی مجموعه‌ای از رضایتمندی‌های داخلی، منطقه‌ای و جهانی است و این بدان معنی است که حکومتی می‌تواند ضریب امنیت ملی را بالا برد که در کنار پاسخگویی به نیازهای داخلی، موجبات همگرایی منطقه‌ای و جهانی را نیز فراهم کند.
امروزه، چیدمان مشارکت در دنیا به گونه‌ای است که بسیاری از روابط سیاسی محصول روابط اقتصادی است و دخالت دادن یک سرمایه گذار خارجی در اقتصاد کشور به معنی درگیر کردن منافع وی در مناسبات تجاری دو کشور است و حضور او درگرو ثبات سیاسی و اقتصادی کشور و نیز امنیت ملی است. از این دیدگاه است که درگیر کردن منافع منطقه‌ای و جهانی در اقتصاد ملی باید به یک رسالت تبدیل شود. این یک ضرورت جهانی است که اگر امروز به استقبال آن نرویم فردا با هزینه بیشتری خواهان آن هستیم.
در واقع،کسانی‌که‌باسرمایه‌گذاری‌خارجی‌مخالفند،معتقدندکه‌سرمایه‌گذاری‌خارجی،اصل‌سرمایه‌گذاری داخلی را تهدید می کند و به سرمایه‌گذار داخلی اجازه ورود به حوزه‌های اقتصادی را نمی دهد.
4- مقررات و قوانین
از جمله مشکلات قانونی برای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، ”اصل 81“ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بوده است. بر اساس این اصل ”دادن امتیاز تشکیل شرکت‌ها و مؤسسات در امور تجاری صنعتی، کشاورزی، معادن و خدمات به خارجیان مطلقاً ممنوع است“. این اصل جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را با چالش مواجه کرده است. قانون جدید ”تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی“ ابهامات مربوط به این اصل را برطرف ساخت. در بند ”د“ ماده 2 این قانون، سهم سرمایه‌گذاری خارجی در بخش‌های اقتصادی و نیز در دیگر رشته‌ها به ترتیب 25 و 35 درصد تعیین شده است.
از دیگر موانع قانونی، اصل 139 قانون اساسی در مورد تعیین نهاد داوری در سرمایه‌گذاری خارجی و حل و فصل اختلافات می باشد. موضوع اصل 139 حل اختلافات میان دولت ایران و سرمایه‌گذار خارجی در خصوص تعهدات دو سویه است که سرانجام باید در دادگاه‌های ایران بررسی شود. عدم آشنایی سرمایه گذاران خارجی و بیم و نگرانی آنها از قوانین و مقررات داخلی کشورها و دادگاه‌های محلی امری شناخته شده است. از این رو، آنها ترجیح می دهند یک نهاد و مرجع بین‌المللی بی طرف، اختلافات را حل و فصل نماید.
از جمله چالشهای دیگر که می توان بدان اشاره کرد، اصل چهل و چهارم قانون اساسی است. این اصل مقررمی دارد: « نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، با برنامه ریزی منظّم و صحیح، استوار است. بخش دولتی شامل کلّیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه های آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه، راه آهن و مانند اینها است که به صورت مالکیّت عمومی و در اختیار دولت است. بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و مؤسسّات تعاونی تولید و توزیع است که در شهرو روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود. بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمّل فعّالیت‌های اقتصادی دولت و تعاونی است. مالکیّت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل منطبق باشد، از محدوده قوانین اسلام خارج نشود، موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است. تفصیل ضوابط، قلمرو وشرایط هر سه بخش راقانون معیّن می‌کند.»
خوشبختانه، در بخش آخر اصل 44 قانون اساسی آمده است که « تفصیل ضوابط، قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معیّن می کند.» ،این بدان معنی آن است که مجلس شورای اسلامی می‌تواند به انحصار دولتی در بخش هایی که نام برده شد، پایان دهد و به این ترتیب راه را برای سرمایه‌گذاری در این بخش‌ها هموار سازد. بر این اساس، امید است که گذشته از برداشته شدن انحصار دولتی از این موارد، با تدوین مقررات مناسب، جلو ایجاد انحصار توسط بخش خصوصی نیز گرفته شود، تا فرصت رقابت برای همگان پدید آید.
قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی با هدف رفع نارسایی‌های قانون قبلی و ایجاد شرایط مناسب فعالیت سرمایه‌گذاران خارجی در سال 1381 به تصویب رسید. قانون مزبور برای بهره‌مندی صاحبان سرمایه خارجی از حقوق و حمایت های یکسان با سرمایه‌گذار داخلی، سازوکار مطلوبی پیش بینی نموده و در مورد نحوه مشارکت، چگونگی فعالیت در رشته های مجاز بخش خصوصی، سلب مالکیت، پرداخت غرامت، انتقالات ارزی و خروج سرمایه تمهیدات لازم را در نظر گرفته است.
ب - موانع اقتصادی
بر اساس بررسی‌های صورت گرفته توسط ”آنکتاد“ در مورد سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، ارزیابی اقتصادی بر اساس انگیزه بنگاه های ”جویای بازار“، ”جویای منابع“ و ”جویای بهره وری“ صورت می‌گیرد. ایران با توجه به منابع عظیم طبیعی – خصوصاً ثروت نفت – جمعیت زیاد و موقعیت ژئوپلتیک و همسایگی با کشورهای آسیای مرکزی و خلیج فارس می تواند منبع ایده آلی برای سرمایه‌گذاران خارجی باشد.
با وجود جنبه های مثبت اقتصادی در ایران برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، ایران از نظر بسیاری از جنبه‌ها خصوصاً از دیدگاه‌های بنگاه های جویای بهره‌وری دارای بازدهی مناسب نیست، از جمله این موارد بنادر، جاده‌ها، حمل ونقل و مسائلی از این قبیل می باشد. ایران اگرچه از نظر نیروی کار فراوان و ارزان و تنوع منابع طبیعی دارای مزیت‌های بالقوه‌ای برای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی می باشد، اما به علت مشکلات زیر بنایی ذکر شده، هزینه های تولید در ایران بالا می‌باشد.
1- زیر ساخت‌های فیزیکی
وجود موانع زیر ساختی برای جذب سرمایه‌های خارجی، طیف وسیعی از موانع و مشکلات را شامل می شود. موانع قانونی از جمله این موانع است که بدان‌ها اشاره شد. از جمله موانع دیگر در این زمینه عدم عضویت مؤثر ایران در سازمان‌های اقتصادی منطقه‌ای و بین‌المللی است. عدم وجود سیستم مناسب حمل و نقل در تمامی سطوح آن در کشور نیز از دیگر موانع زیرساختی است.
2- نیروی کار
دسترسی به نیروی کار غیر ماهر و ارزان یکی از عوامل سنتی مکان‌یابی شعب شرکت‌های فراملیتی است. آنها با استفاده از نیروی کار ارزان، محصولات کاربر تولید می کنند یا مراحل کاربر را از زنجیره تولید ارزش افزوده به کشورهای در حال توسعه انتقال می دهند.
هزینه دستمزد در ایران برای نیروی کار ماهر در مقایسه با کشورهای صنعتی ارزان است. اما باید توجه داشت که اولاً هزینه دستمزد در مقایسه با بهره‌وری نیروی کار مورد سنجش قرار می گیرد و ثانیاً بر این اساس کشورهای بسیاری در جهان وجود دارند که هزینه دستمزد در آنها نازل‌تر از ایران است. بنابراین، ایران نمی‌تواند در رقابت با کشورهایی نظیر چین، هند، بنگلادش، پاکستان و ویتنام در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی موفق باشد.
قانون کار ایران به عقیده عده ای از صاحبنظران، یکی از موانع سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی در کشور به شمار می‌رود. قانون کار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1369، امروزه چارچوب اصلی تعیین روابط کارگر و کارفرما در کشور است. در این قانون میزان کار کارگران در هفته 44 ساعت تعیین شده است. مرخصی استحقاقی سالانه کارگران حدود 26 روز، تعطیلات پایان هفته 52 روز، و تعطیلات رسمی 25 روز در سال می‌باشد. به این ترتیب، روزهای کار در سال به زحمت به 260 روز می‌رسد. بر اساس آمارهای موجود، میزان کار مفید در اداره‌های ایران حدود 20 دقیقه در روز است. این مدت کمتر از مدت مشابه برای بسیاری از کشورهای جنوب شرقی آسیا است.
از دید بنگاه‌های جویای بهره‌وری، شرایط ایران برای سرمایه‌گذاری چندان مساعد نیست. چنانچه هزینه‌های منابع و دارایی‌های تولید با توجه به بهره وری نیروی کار تعدیل گردد، هزینه چشمگیر تولید در ایران مشخص می‌شود. بر پایه آمارها، تولید هر هزار تن فولاد در ژاپن به عهده یک نفر است، در اتحادیه اروپا همین مقدار تولید به وسیله 3 تا 5 نفر، در اروپای شرقی توسط 10 نفر و در ایران با26 نفر انجام می‌شود. بهای فولاد ایران نزدیک به یک و نیم برابر بهای جهانی آن است. این در حالی است که در ایران از انرژی ارزان قیمت برای جبران پایین بودن بهره‌وری نیروی کار صرف می‌شود. بهره‌وری اندک به معنای بالا بودن هزینه تمام شده کالا و پایین بودن کیفیت تولید است. بها و کیفیت عمده‌ترین عامل تعیین‌کننده مزیت رقابتی یک شرکت است.
3- دسترسی به بازار ملی ومنطقه ای
موقعیت استراتژیک ایران امکان می‌دهد که صنایع مستقر در آن با تحمل هزینه حمل ونقل اندک به بازارهای پررونق خلیج فارس و بازارهای تازه تشکیل شده آسیای میانه و قفقاز دسترسی پیدا کنند. اما ایران از مزایای تعرفه‌های ترجیحی برای دسترسی به هیچ یک از بازارهای منطقه‌ای و جهانی برخوردار نیست. در بازارهای خلیج فارس، به دلیل در آمد سرانه بالا، بهترین مصنوعات تولید شده مصرفی در غرب به سهولت به فروش می‌رسد و حساسیت مصرف‌کنندگان به قیمت کالاها ناچیز است. به رغم ملاحظات واقع بینانه فوق، اگر زمینه سرمایه‌گذاری در ایران فراهم می بود، امکان تصرف بازارهای منطقه‌ای توسط شرکت‌های مشترک ایرانی – خارجی بیشتر می‌شد. کشورهایی نظیر ترکیه، امارات و چین بازار ما را قبضه کرده‌اند و این نشان می‌دهد که کالای ایران گرانتر از کالای خارجی است.
4- هزینه های بوروکراسی:
تشریفات اداری در اغلب کشورهای در حال توسعه وقت گیر و هزینه بر است، به ویژه اگر فساد اداری و سوء مدیریت نیز وجود داشته باشد. در ایران نیز مانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه این نوع مشکلات وجود دارد. تشریفات اداری شاید در اکثر کشورها کمابیش وجود داشته باشد، اما در ایران مشکل اصلی دیگری که بر مشکلات بوروکراتیک دو چندان می افزاید، این است که بسیاری از شرکت‌های خارجی دفتری در تهران تأسیس نمی‌کنند، در صورتی که برای سیر تشریفات اداری مجبورند به وزارت خانه‌ها و اداراتی مراجعه نمایند که در تهران مستقر می باشند. بنابر تجربه، طی کردن مراحل اداری در ایران حدود یک سال به طول می انجامد.
تشریفات اداری فقط محدود به مرحله صدور مجوزهای لازم برای سرمایه‌گذاری خارجی نیست، بلکه در مرحله احداث و بهره‌برداری نیز شرکت‌های خصوصی اعم از داخلی و خارجی با سازمان محیط زیست، شرکت‌های آب و فاضلاب و برق، اداره منابع طبیعی، شرکت شهرک‌های صنعتی و غیره برای دریافت زمین صنعتی، با نظام بانکی( اعم از بانک های تجاری و بانک مرکزی) برای ورود سرمایه و خارج کردن سود، با گمرکات برای واردات کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای و بالاخره برای صدور مجوز کار اتباع بیگانه و صدور روادید با وزارت امور خارجه، وزارت کار و سفارتخانه‌های ایران در خارج سر و کار خواهند داشت. مناطق آزاد و ویژه به علت استقلال نسبی از نظام اداری و اجرایی، به طور بالقوه در وضعیتی قرار دارند که می توانند با ایجاد یک سازمان کارآمد و نوین، تشریفات بوروکراتیک را به حداقل برسانند و از این نظر در ایجاد مزیت مکانی برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی نقشی مهم ایفا نمایند. اما فرهنگ سازمانی کشور در این مناطق نیز تأثیرات سوء خود را بر جای می گذارد. ایجاد محیط مناسب برای کسب و کار در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به کشور نقش دارد و در عین حال می تواند موانع سرمایه‌گذاری داخلی را نیز بر طرف سازد.
5- ثبات اقتصادی
سیاست های مالی و پولی و ارزی پارامترهای ثبات اقتصادی را ( نرخ تورم، موازنه بودجه دولت و موازنه پرداخت های خارجی) تعیین می کنند و بر همه انواع سرمایه‌گذاری اثر می گذارند. از آنجا که این سیاست‌ها موجب تعیین نرخ بهره و لذا هزینه سرمایه‌گذاری و تجهیز سرمایه درکشور میزبان می‌شوند، مستقیماً بر عوامل تعیین کننده تصمیمات سرمایه‌گذاری تأثیر می‌گذارند. سیاست نرخ ارز نیز به ثبات اقتصادی مربوط است و می‌تواند بر تصمیمات سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی تأثیر نهد. در شرایط تورم بالا در کشور، تثبیت نرخ ارز به منزله دریافت مالیات های سنگین از سرمایه‌گذاران خارجی و صادرکنندگان داخلی است.
تغییرات نرخ ارز از دیگر عواملی است که اثر منفی بر سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی درایران داشته است. حاکمیت سیستم چند نرخی ارز بر اقتصاد کشور طی دو دهه، پدیده هایی مانند رانت جویی، اتلاف منابع ارزی، وابستگی بخش های اقتصادی کشور به ارز و ایجاد فضای ناامن اقتصادی برای جذب سرمایه های خارجی را به همراه آورد. در این ارتباط اصلاح سیستم ارزی کشور می تواند نقش مؤثری در جذب سرمایه‌گذاری خارجی داشته باشد. در این خصوص، اگرچه در سال 1381 اقدامات اساسی اتخاذ شد و سیاست تک نرخی ارز به اجرا در آمد، اما باید توجه داشت که با توجه به سوابق نه چندان مطلوب این متغیر، کوچکترین شوک می تواند آثار منفی قابل ملاحظه‌ای برای سرمایه‌گذاری خارجی بر جای گذارد.
مسئله تنظیم نرخ واقعی ارز و جلوگیری از ایجاد انحراف نسبت به مسیر تعادلی در آن از مسائل اساسی و پیچیده در کشورهای در حال توسعه است. اقتصاد ایران نیز به دلیل اتخاذ سیاست های گوناگون ارزی – که به تبع آن سیستم‌های ارزی متنوع مورد استفاده قرار گرفت – دچار چنین مسئله‌ای بوده است. سیاست‌هایی که در نظام ارزی کشور سبب تنظیم نامناسب نرخ واقعی ارز و انحراف آن شوند، می توانند از طریق سازوکارهایی مانند کاهش میزان رقابت‌پذیری کشور در بازارهای جهانی، تخصیص غیر بهینه عوامل تولید و رواج سوداگری، سبب توقف حرکت اقتصاد و کندی رشد آن گردند. ( این موضوع خود نیاز به بررسی عمیق تر دارد که از حوصله این پژوهش خارج است.)
6- سیاست های بانکی
سیاست‌های بانکی یک کشور از سیاست‌های کلیدی در روند توسعه و جذب سرمایه خارجی است. در ایران بانک‌ها به دلیل حاکمیت دولت بر فعالیت‌هایشان، حذف نرخ بهره و جایگزینی نرخ سود در فعالیت‌های بانکداری و نیز جهت دهی اعتبارات بخش های اقتصادی کشور، به صورت یکی از موانع عمده بر سر راه توسعه و جذب سرمایه خارجی در آمده‌اند. گرچه در برنامه سوم توسعه، آزادسازی نظام بانکداری پیش‌بینی شده است و مجوزهایی هم جهت فعالیت بخش خصوصی ارائه شده است، ولی نظام بانکداری در ایران همچنان با استانداردهای جهانی فاصله زیادی دارد. بانک‌های ایران گرچه متعددند ولی به دلیل انحصار بازار پولی کشور از سرمایه های داخلی مردم بهره کشی می کنند و این کارکرد، ضد جذب سرمایه‌گذاری خارجی است.
7- محیط سیاسی و اقتصادی نظام
ثبات نظام عامل اساسی برای ورود سرمایه‌گذاری های مستقیم خارجی در هر کشوری به شمار می‌آید. در یک محیط بی ثبات، سرمایه‌گذار از این می ترسد که تغییرات وسیع و غیر قابل انتظار حتی در چارچوب‌های قانونی، تغییر قابل توجهی در پیامدهای اقتصادی فعالیت وی ایجاد کند. از این‌رو، سرمایه گذاران ترجیح می‌دهند دراین شرایط از مبادلات پیچیده بلند مدت رسمی و چندجانبه که از خصوصیات سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی است، اجتناب کنند و در فعالیت‌های اقتصادی اغلب به داد و ستد محصولات در مقیاس کوچک، محلی و محدود مشغول شوند. به عبارت دیگر، با افزایش ریسک سیاسی، شرکت‌ها در موقعیت ”منتظر باش و ببین“ قرار می‌گیرند و سرمایهگذاریهای پیش‌بینی شده خود را تا زمانی که درک مطلوب تری از توسعِه شرایط اقتصادی به دست آورند، متوقف می کنند. به کارگیری سرمایه خصوصی درکشوری مانند ایران که هنوز 80% الی 85% اقتصاد در اختیار دولت است، بسیار مهم و حیاتی است.
ج- عوامل فرهنگی و اجتماعی
سرمایه‌گذاران‌خارجی‌معمولاً برای فعالیت در کشور پذیرنده سرمایه، علاقه‌مند به مشارکت با شرکا و طرف‌های محلی هستند. متأسفانه فرهنگ مشارکت در فعالیت‌های اقتصادی کشور ضعیف است.
از طرفی مناطق آزاد ایران در سواحل جنوبی مستقرند و در این مناطق عموماً کار زنان در خارج از منزل نه تنها متداول نیست، بلکه از نظر پیروان اهل سنت ناپسند شمرده می شود. از این گذشته، جذب نیروی کار ماهر و غیر ماهر از نواحی دیگر پرهزینه است. از این رو، استقرار صنایع کاربر یا تکنولوژی بر در مناطق آزاد ایران برای شرکت های فراملیتی که در جست و جوی کارایی هستند به هیچ وجه صرفه اقتصادی ندارد. به نظر می رسد برخلاف تصور رایج، مزیت نسبی ایران در جذب صنایع کاربر قرار ندارد، بلکه ایران از نظر سرمایه انسانی که نوعی دارایی خلق شده محسوب می شود، نسبت به بسیاری از کشورهای همجوار خود از مزیت نسبی برخورداراست. به نحوی که همه ساله تعداد در خور توجهی از مهندسان و تکنیسین های ایرانی به دلیل رشد کند اقتصادی و صنعتی در کشور و فقدان فرصت‌های شغلی و درآمدی مناسب، کشوررا ترک می‌کنند. اگر افغانستان نیروی کار ساده به ایران صادر می‌کند، به این دلیل است که مزیت نسبی آن در نیروی کار ارزان نهفته است. اما اگر شهرهای بزرگ کشور ما به مراکز صنعتی جهان مهندس، تکنیسین و اپراتور کامپیوتر و غیره صادر می‌کنند، به این دلیل است که شهرها می توانند برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی از نوعی که در جست و جوی کارآیی است و در سطوح متوسط تکنولوژی قرار دارد، مزیت داشته باشند. بنابراین، آینده توسعه صنعت داخلی در گرو اولویت دادن به صنایعی است که در آنها استفاده از منابع طبیعی فراوان محلی یا نیروی کار ماهر یا تلفیق این دو عامل حائز اهمیت می‌باشند.
سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی مستلزم برقراری رابطه دراز مدت میان شرکت خارجی و کشور میزبان است. این رابطه فقط به تجارت کالاها و انتقال دانش فنی و اطلاعات محدود نیست، بلکه مستلزم آمد و رفت مدیران، مهندسان و کارگران فنی به کشور میزبان و در مواردی اقامت درازمدت آنان در کشور میزبان است. هر قدر فاصله جغرافیایی و فاصله فرهنگی میان دو کشور صادرکننده و واردکننده سرمایه کمتر باشد، هزینه های اقتصادی و روانی این ارتباط مستمر کمتر خواهد بود. اقامت در کشور بیگانه در صورتی که مردم آن کشور به زبان خارجی آشنا باشند و با خارجیان رفتار دوستانه‌ای داشته باشند، دلپذیرتر می شود. در این صورت نه فقط جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی تسهیل خواهد شد، بلکه از طریق توسعه گردشگری نیز عایدات ارزی درخور توجهی کسب خواهد گردید. اما اگر به دلیل سوابق تاریخی یا تبلیغات سیاسی، فرهنگ خصومت با بیگانگان اشاعه یابد و مردم محلی با زبان‌های خارجی، عادات، رسوم و رفتار بیگانگان کمتر آشنا باشند، مدیران و کارکنان شرکت‌های خارجی برای آمد و شد به کشور مزد بالاتری را مطالبه خواهند کرد.
به هر حال، باید پذیرفت که امروزه خارجی‌ها به دلیل تبلیغات سوء و ایجاد فضای سیاسی - روانی نامطلوب با ایرانیان در قالب استاندارد های بین‌المللی احساس دوگانگی می کنند.اگر از این زاویه به موضوع نگاه شود، می توان گفت بسیاری از سرمایه‌گذاران در هند، هنگ کنگ، تایوان و بسیاری از کشورهای خلیج فارس از جمله دوبی و حتی عربستان کمتر احساس دوگانگی می نمایند.
نتیجه‌گیری:
خوشبختانه، در کشور ما با فراهم شدن بسترهای لازم، به ویژه تصویب قانون ”تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی“ و نیز دو حرکت مثبت، یعنی تک نرخی شدن ارز و تعدیل قانون مالیات ها، راه برای جذب این گونه سرمایه‌گذاری‌ها هموار گردیده است. اما محدودیت‌هایی همچون تعدد قوانین، مقررات دست و پاگیر، برخوردهای سلیقه‌ای، انحصارات عظیم دولتی و غیر دولتی، بسته بودن (غیر آزاد بودن) اقتصاد کشور و نگرش منفی نسبت به سرمایه‌گذاری خارجی همچنان سد راه این حرکت اقتصادی محسوب می شوند. به هر حال، باید پذیرفت که پیوستن به اقتصاد جهانی الزاماتی را می طلبد که یکی از این الزامات رشد فزاینده جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی می باشد.
سهم ناچیز ایران در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی تلویحاً بدین معناست که ایران نیازمند اصلاحات ساختاری اقتصادی در زمینه قوانین و مقررات در پشتیبانی از سرمایه‌گذاری خارجی، مالیات، تجارت خارجی، مقررات کار و آزادسازی اقتصادی است. فضای سرمایه‌گذاری باید مبتنی بر امنیت سرمایه‌گذاری و بازدهی اقتصادی و سیاستگذاری‌ها باشد تا بتواند موجبات جلب اعتماد سرمایه‌گذاران خارجی را فراهم سازد.
تمامی عوامل مؤثر ذکر شده برای جلب سرمایه‌گذاران، چه داخلی و چه خارجی، در مفهومی به نام امنیت خلاصه می‌شوند. ایجاد امنیت در بعد سرمایه‌گذاری مستلزم ایجاد امنیت اجتماعی، سیاسی، قضایی و اقتصادی است و چنانچه عواملی آن را تهدید نماید، اثر آن به سرعت در جلب سرمایه‌گذاران مشهود می‌گردد که نمونه آن پدیده فرار سرمایه است.
اتخاذ سیاست‌های کلان اقتصادی دولت بی گمان نقش تعیین کننده‌ای در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی دارد. سیاست‌های مناسب پولی، مالی و ارزی دولت در جهت تثبیت اقتصادی و مهار تورم، خدمات بانکی و مالی به هنگام و متنوع، سیاست‌های مالیاتی کارا، بازنگری قانون کار و ایجاد امنیت اقتصادی از ملزومات بسیار مهم جذب سرمایه‌گذاری های خارجی می باشند.
مذاکرات الحاق به سازمان تجارت جهانی فرصتی برای زمینه‌سازی و انطباق قواعد و رویه‌های داخلی با هنجار‌های بین‌المللی می باشد، امید است بتوان از این فرصت استفادهای مطلوبی به عمل آورد.
