03 January 2009
خلاصه
اختلافات، منازعات و جنگ‌ها از دیرباز رایج‌ترین و شناخته شده‌ترین پدیده‌ها در روابط میان کشورها بوده‌اند. در واقع، از هنگامی که مرزبندی‌های هویتی میان اقوام، قبایل و گروه‌های انسانی شکل گرفت، جنگ‌ها و منازعات نیز پدیدار شوند. در این معنا، جنگ‌ها و منازعات به اندازه تاریخ بشر قدمت دارند، اما تلاش‌ها و کوشش‌ها برای جلوگیری از جنگ به ویژه در شکل سازمان‌یافته و برنامه‌ریزی شده آن از قدمت زیادی برخوردار نیستند. می‌توان گفت که از زمان شکل‌گیری دولت‌های مدرن در قرن هفدهم برخی اقدامات سازمان‌یافته برای کاهش اختلافات میان دولت‌ها نیز آغاز شد. وقوع دو جنگ جهانی و پس از آن شکل‌گیری جنگ سرد در قرن بیستم و همچنین وقوع تعداد زیادی جنگ‌های کوچک و بزرگ در این دوره، ضرورت حل و فصل مسالمت‌آمیز منازعات را افزایش داد.
با پایان یافتن جنگ سرد و کاهش منازعات ایدئولوژیک در سطح جهانی این انتظار وجود داشت که جنگ‌ها و مناقشات نیز کاهش پیدا کنند، اما به نظر می‌رسد افزایش اختلافات و مناقشات میان یا در درون دولت‌ها یکی از جلوه‌های غالب و آشکار نظام بین‌الملل پس از جنگ سرد بوده است. در این میان، ریشه بسیاری از مناقشات اخیر مسائل قومی، نژادی و یا مذهبی می‌باشد. به باور اکثر صاحب‌نظران و تحلیل‌گران بین‌المللی، شکاف‌های هویتی از این دست به مراتب خطرناک‌تر، عمیق‌تر ولاینحل‌تر از اشکال سنتی اختلافات بین‌المللی می‌باشد. بدیهی است که مهار و کنترل این پویش‌های واگرایانه در درون و یا میان دولت‌ها، مستلزم درک بهتر منابع، راهبردها و عملکرد ساز و کار‌های مختلف مدیریت منازعات است.
چنانچه یک دولت یا هر بازیگر سیاسی دیگری تمایل به جلوگیری یا حل یک اختلاف یا منازعه را داشته باشد، شیوه‌ها و ابزارهای حل و فصل مسالمت‌آمیز متعددی پیش‌روی آن قرار دارد که میانجی‌گری یک نمونه مهم و کاملاً مؤثر از ابزارهای یاد شده می‌باشد. بدین اعتبار، در فاصله سال‌های 1945 تا 1992، بیشتر منازعات بین‌المللی پذیرای وجوهی از مدیریت‌های حل اختلافات بوده‌اند. در این میان، میانجی‌گری و مذاکرات دو جانبه، پرکاربردترین ساز و کار‌های مسالمت‌آمیز حل و فصل اختلافات به شمار می‌آمده‌اند. با این حال، از دیرباز به دلیل آنارشیک بودن ماهیت نظام بین‌الملل و وجود طیف وسیع و کاملاً متنوعی از کنش‌گرانی که در این عرصه به تعامل یا تقابل با یکدیگر مبادرت می‌ورزیده‌اند، میانجی‌گری از قدمت و سابقه‌ای طولانی برخوردار بوده است.
عمده رویکردهای تئوریکی که به موضوع حل و فصل منازعات بین‌المللی می‌پردازند، توجه ویژه‌ای به طرف‌های سوم به عنوان عوامل مهم در حل و فصل و یا به عکس تشدید منازعات دارند. نکته قابل توجه آنکه، هم‌اکنون مداخله میانجیگرانه طرف‌های سوم در مدیریت اختلافات درون و میان دولت‌ها، با استقبال جامعه بین‌المللی روبرو شده است. به طور اصولی، میانجی‌گری بین‌المللی، فرآیندی مبتنی بر دو گام است؛ در گام نخست، طرف‌های درگیر باید تمایل جدی به پایان مخاصمه از طریق میانجی‌گری – خواه یک یا چند جانبه – داشته باشند و هرگونه دیدگاه یا نظر میانجی را با دقت مورد بررسی قرار دهند. گام دوم، معطوف به طرف میانجی می‌باشد، بدین معنا که میانجی باید با لحاظ کردن تمامی شرایط، وظایف و ضوابط حاکم بر میانجی‌گری، خود را برای هرگونه رفتار میانجیگرانه از مداخله منفعلانه گرفته تا فعالانه آماده نماید.
با این همه، یک تنگنای نظری و عملی در مورد میانجی‌گری بین‌المللی آن است که هنوز آگاهی چندانی از ارتباط میان میانجی‌گری و نتایج آن وجود ندارد. برخی تحلیل‌گران بر این باورند که تمامی مساعی میانجیگرانه از وجوهی یگانه برخوردار بوده و نمی‌توان به نتایج سازنده و عام شمولی از رهگذر مطالعه و بررسی تعداد کثیری از منازعات میانجی شده، دست یافت. در مقابل، عده‌ای با ناامیدی از امکان‌پذیری و سودمندی «رهیافت خاص‌گرا» در مطالعه میانجی‌گری اینگونه استدلال می‌نمایند که چنانچه میانجی‌گری در امتداد خطوط تعیین شده از سوی محققان و صاحب‌نظران این عرصه حرکت نماید، می‌تواند به ابزاری مؤثر و کارآمد در تمامی موارد به کار گرفته شده، تبدیل گردد. براساس این مکتب فکری عام‌گرا، میانجی‌گری مؤثر اصولاً به تغییر الگوهای ارتباطی و ادراکی میان طرفین اختلاف یا مخاصمه می‌انجامد.
بنا بر دیدگاه اصلی موجود در این پژوهش، نه مطالعه موردی و ویژه‌نگر و نه مدلولات کاملاً هنجاری رویکرد حل مسئله، می‌توانند اصول راهنمای قابل اتکایی جهت ارزیابی کارآیی و کارآمدی میانجی‌گری در مدیریت منازعات بین‌المللی باشند. اساس استدلال این کتاب آن است که موضوع کارآمدی را باید در یک چارچوب عینی و تجربی گسترده‌تری بررسی و تحلیل نمود، چارچوبی که در آن عناصر و مؤلفه‌هایی همچون ویژگی‌های طرفین اختلاف، خصایص میانجی یا میانجی‌ها، سرشت مساعی میانجی‌گری و موضوعات محل اختلاف کاملاً مشخص و شفاف باشند.
از سوی دیگر، میانجی‌گری در ماهیت خود، یک عمل اخلاقی است که از یک دولت سر می‌زند. بنابراین، میانجی‌گری به این نظریه راه می‌برد که در روابط بین‌الملل و سیاست جهانی، یک سلسله اخلاقیات جهانی وجود دارد که باید مورد احترام قرار گیرند. میانجی‌گری در بنیاد خود به ظاهر مستقل از معادلات عریان قدرت صورت می‌پذیرد و اقدامی انسان‌دوستانه از یک منطق دیگر، برای کاهش آلام ناشی از کاربرد قدرت عریان است. حوزه مستقل میانجی از نظر منطقی از این طریق اثبات می‌گردد که در نظر آوریم مرحله قبل از شروع روند میانجی‌گری مراحل خشم، کاربرد قهر و به دنبال آن حقارت است، حال آنکه میانجی‌گری بر پایه اقناع، استدلال و ضرورت دوستی و حسن همجواری استوار می‌باشد. میانجی‌گری با جهان و فضای ما قبل خود، گسستی کیفی و اساسی می‌یابد.
اما درعین حال، میانجی‌گری یک دولت، اصلی‌ترین اقدام در مسیر منافع ملی خود آن دولت است. زیرا دولت میانجی‌گر، در واقع، به آرام‌سازی فضای پیرامون خود می‌پردازد و مهم‌تر آنکه مسیر آرامش را به سوی خود جهت می‌دهد و آرامش را به منافع خود پیوند می‌زند. در عین اینکه یک قدرت منطقه‌ای می‌تواند به میانجی‌گری بپردازد، خود میانجی‌گری نیز می‌تواند به افزایش قدرت منطقه‌ای یک دولت مدد رساند. اما این قدرت، قدرت نرم است؛ یعنی قدرت اقناع، امکان اتکاء، مشروعیت، دیالوگ پذیری و غیره. در این راستا، دولت میانجی‌گر از طریق افزایش موارد میانجی‌گری، تدریجاً به گسترش فرهنگی ملی شود در سطح منطقه‌ای کمک می‌کند.
دولت میانجی‌گر با میانجی‌گری خود ثابت می‌کند که در اسارت تصورات ایدئولوژیکی، کلان و ذهنی به سر نمی‌برد، بلکه می‌تواند به مسائل واقعی و مفید بیندیشد، زیرا اصولاً میانجی‌گری ناظر بر راه‌حل‌هایی جزئی، ظریف، ملموس و مفید است و تصورات عام و ترجیحات ذهنی در آن جایی ندارد. اصولاً توافق و مصالحه مولود پروسه‌ای است که در آن فقط به طرح مسائل جزئی و محدود پرداخته شده است. تجربه نشان داده است که هر بار بر سر مسائل علمی و غیرذهنی بحث شده، توافق نیز کمابیش حاصل آمده است.
یک دولت نمی‌تواند به اراده و خواست خود به مقام میانجی‌گری نایل آید. در واقع، مقام میانجی‌گری به یک دولت اعطا می‌شود نه آنکه دولت، خود آن را به دست بیاورد. میانجی‌گری مقام، منزلت و مزیتی است که دو یا چند دولت منطقه به دولتی که آن را صالح و مقبول می‌دانند، اعطا می‌کنند. پس میانجی‌گری، آئینه‌ای برای فضایل و دستاوردهای یک دولت است و در گام بعدی، به نوبه خود بر آن فضایل و دستاوردها باز هم می‌افزاید. پس افزایش میانجی‌گری‌ها در کارنامه یک دولت، سند موفقیت آن در سیاست خارجی‌اش می‌باشد و گواهی بر این حقیقت است که این دولت ظرفیت و استعداد آن را دارد که شیوه گفتگو و تفاهم را برای حل اختلافات و یا اینکه تنش‌های منطقه‌ای بین طرف‌های درگیر را کاهش دهد. البته میانجی‌گری، سند مقبولیت و مرجعیت یک دولت و نه ابرقدرتی یا ثروت اوست. ابزارهای یک دولت میانجی برای موفقیت، اول مشروعیت و اعتبار آن است و در وهله بعد، ثروت و قدرت که می‌تواند ابزارهای مختلف چانه‌زنی را در اختیارش قرار دهد.
میانجی‌گری می‌تواند هم مورد تأیید قدرت‌های جهانی باشد و هم نباشد. در صورت اول، دولت میانجی فقط به ایفای نقش در چارچوب معادلات جهانی – منطقه‌ای موجود می‌پردازد و از لحاظ اهمیت، رفتاری درجه دوم و فرعی انجام می‌دهد. اما اگر قدرت‌های جهانی در برابر میانجی‌گری سکوت پیشه کنند و آن را تأیید نکنند و یا به مذمت آن بپردازند، این امر می‌تواند دلیلی بر ابتکار عمل و خلاقیت دستگاه دیپلماسی یک دولت باشد. در این حالت دولت میانجی ممکن است با مقاومت‌هایی روبرو شود، اما درعین حال بر ذخیره اعتباری که یک دیپلماسی در اندیشه سیاست خارجی دیگر دولت‌های منطقه دارد، می‌افزاید و ممکن است بعدها دستمایه برخی فرصت‌ها و امکانات برای دولت میانجی‌گر، شود. بنابراین میانجی‌گری گونه‌ای سرمایه‌گذاری مستمر برای آینده سیاست خارجی یک دولت است و می‌تواند بر ذخایر ذهنی یک دولت (در حوزه ادارک‌ها یا دریافت‌های دولت‌های منطقه) بیفزاید.
هر دولتی در منطقه می‌تواند بکوشد تا میانجی شود، اما میانجی‌گری «مؤثر» معمولاً کار دولت‌هایی است که یک بازیگر منطقه‌ای باشند، اما قدرت مکانیکی یا ابزاری در این میان عاملی درجه دوم است و ثروت هم عاملی فرعی یا کمکی می‌باشد. به عبارت دیگر، می‌توان گفت دولتی بهتر می‌تواند به میانجی‌گری بپردازد که در ذهنیت دولت‌های منطقه با صفت قدرت نرم متمایز شده باشد دولت‌های ضعیف در برابر دولت‌های دارای صرفاً قدرت سخت، معمولاً موضع منفی می‌گیرند و حاضر نیستند به داوری آنها تن در دهند؛ آنها به دولت‌های ثروتمند نیز اغلب نگاهی ابزاری و موقت می‌افکنند. بنابراین، میانجی‌گری موفق یک دولت نشانگر آن است که دولت مورد نظر، علاوه بر تعهد به ارزش‌های کلان و اهداف بزرگ عقیدتی و ملی که هر دولتی به آن متصف است، ظرفیت پیشبرد مسائل عملی، اجرایی و خاصی را در تعارضات و اختلافات بین دو کشور نیز دارد و این دو وجهگی می‌تواند دلیلی بر تکامل عقلی نهاد دولت در یک کشور باشد. میانجی‌گری تأیید و گواهی بر مقبولیت یک دولت در سطح منطقه است. دفعات و رقم میانجی‌گری یک دولت در منطقه پیرامون خود، ملاکی برای سنجش میزان مشروعیت و اعتبار یک دولت در منطقه پیرامونی آن نیز می‌تواند تلقی شود.
هدف پژوهش حاضر، بررسی زمینه‌ها، بسترها، شرایط و مؤلفه‌هایی است که در چارچوب آنها میانجی‌گری به عنوان ابزاری پرجاذبه و موفقیت‌آمیز در مدیریت منازعات بین‌المللی از سوی دولت‌ها، سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی به کار برده می‌شود. نکته مهم آنکه هر گونه انتظار پیروزی و موفقیت از تلاش‌های میانجیگرانه می‌تواند دستاوردهای نسبی حاصل از تکنیک‌های مدیریت منازعات را کم‌رنگ یا اغراق‌آمیز جلوه دهد. کم‌توجهی زمانی صورت می‌پذیرد که ندانیم بخش قابل ملاحظه‌ای از اختلافات به سختی تن به مساعی میانجیگرانه می‌دهند. مبالغه‌نگری نیز در شرایطی روی می‌دهد که نسبت به آسان بودن حل و فصل برخی اختلافات بین‌المللی توسط میانجی‌گری آگاهی لازم وجود نداشته باشد. یکی از مهمترین اهداف و ویژگی‌های این کتاب، بیان ظرایف و دقایق میانجی‌گری، تفکیک این ساز و کار از سایر ابزارهای حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات و تأکید بر این نکته است که منازعات میانجی شده به رغم گوناگونی و تنوعی که در مبانی شکل‌گیری و جلوه‌های بروز دارند، نمونه‌هایی تصادفی و پراکنده از سایر مناقشات نمی‌باشند.
این پژوهش در یک مقدمه و شش فصل سازمان یافته است.
فصل نخست با عنوان «مفاهیم و ماهیت اختلافات و مناقشات بین‌المللی» ضمن بررسی و پرداختن به وجوه متفاوت اختلافات بین‌المللی اعم از تنش، رقابت، مناقشه، منازعه و بحران و نیز ارائه رویکردی تطبیقی به مبانی و مبادی آنها بر شناسایی و واکاوی ماهیت اختلافات بین‌المللی از حیث حقوقی یا سیاسی بودن آنها می‌پردازد. نگارنده پس از تبارشناسی چگونگی شکل‌گیری روش‌های مسالمت‌آمیز حل و فصل اختلافات بین‌المللی در قالب واژگان‌شناسی، به ارائه تعریفی از مفهوم «حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات» مبادرت می‌ورزد. براساس استدلال موجود در این فصل، با توجه به گوناگونی ماهیت و نیز عناصر و مؤلفه‌های شکل دهنده به اختلافات بین‌المللی، روندهای به کار گرفته شده در حل و فصل این اختلافات نیز نمی‌توانند از الگوی واحدی پیروی نمایند.
فصل دوم به مطالعه و بررسی «شیوه‌ها» و «ابزارهای» حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات بین‌المللی می‌پردازد. از آنجا که این شیوه‌ها و ابزارها تابعی از عواملی همچون اهداف و نیات طرف‌های درگیر در اختلافات بین‌المللی، دامنه، عمق و نیز ماهیت حقوقی یا سیاسی این اختلافات می‌باشد، لذا کانون اصلی توجه این فصل نیز شناسایی شیوه‌های یاد شده از یک سو و نحوه بهره‌گیری از ابزارهای موجود در هر یک از این شیوه‌ها از سوی دیگر می‌باشد. به باور نگارنده، انواع منازعات بین‌المللی را می‌توان در قالب سه شیوه مدیریت نمود که عبارتنداز: شیوه سیاسی – دیپلماتیک، شیوه حقوقی – قضایی و شیوه بهره‌گیری از سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی.
در فصل دوم تلاش شده است تا به جز میانجی‌گری ( که در فصول بعد به شکل مفصل به آن پرداخته شده است) سایر ابزارهای به کار گرفته شده در هر یک از شیوه‌های حل و فصل صلح‌آمیز اختلافات بین‌المللی مورد تحلیل قرار گرفته و نحوه کاربست یا کارآیی آنها نسبت به ماهیت و میزان درجه اختلافات یاد شده ارزیابی گردد. اهتمام نگارنده آن است تا به شکل باریک‌بینانه و مدقانه‌ای نوعی ارتباط معنا‌دار میان ابزارهای حل و فصل صلح‌آمیز منازعات نظیر مذاکره، سازش، تحقیق، (روش سیاسی دیپلماتیک)، داوری، دیوان بین‌المللی دادگستری (روش حقوقی – قضایی) و سازمان ملل متحد و سازمان‌های منطقه‌ای با ماهیت و میزان دامنه گونه‌های متفاوت اختلافات بین‌المللی برقرار نماید.
فصل سوم، با هدف بررسی وجوه نظری و مفهومی میانجی‌گری می‌کوشد تا از رهگذر بیان ویژگی‌ها، متغیرها و مؤلفه‌های اصلی دخیل در میانجی‌گری از یک سو و نیز تبیین خصایص و اوصاف میانجی، تصویر روشنگرانه‌ای از مفهوم میانجی‌گری به عنوان یکی از مهمترین ابزارهای حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات بین‌المللی ارائه دهد. در حقیقت، با تدقیق و باریک‌اندیشی در این ویژگی‌ها و مؤلفه‌هاست که میانجی‌گری هویتی متمایز از سایر ابزارهای حل و فصل صلح‌آمیز منازعات نظیر مساعی جمیله، سازش، تحقیق، داوری و ... پیدا می‌کند. براساس دیدگاه نگارنده، اگر چه نمی‌توان به دلیل وجود عناصر و متغیرهای مداخله‌گر متعدد و گاه نامتجانس در شکل‌دهی به اختلافات و منازعات بین‌المللی، نظریه جامعی درخصوص مدیریت منازعات تدوین نمود لیکن نباید این اختلافات را پدیده‌هایی تصادفی، منفک و مجزا از یکدیگر قلمداد کرد.
در فصل چهارم آنچه در کانون اصلی توجه قرار دارد شناسایی و تعیین روش‌های کاربرد میانجی‌گری توسط شخصیت‌ها، دولت‌ها و سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی در کنار وظایف هر یک از میانجی‌های یاد شده و منابع تحت اختیار آنها می‌باشد. در این رابطه اگر چه در فرآیند میانجی‌گری بازیگران متعدد با دامنه‌های وسیع رفتاری وجود دارند، لیکن می‌توان با تعیین قواعد مشترک، مدلی ایجاد کرد که در برگیرنده روش‌های قابل استفاده از سوی میانجی‌های مختلف باشد. از این نظر می‌توان رفتارها و تدابیر میانجیگرانه را در قالب سه استراتژی آسان‌سازی و ارتباط، فرمول‌سازی و عمل‌آوری تقسیم‌بندی نمود. از نظر نگارنده، انتخاب هر یک از استراتژی‌های یاد، شده تابعی از شرایط مترتب بر موقعیت مناقشه یا اختلاف دارد. در پایان نگارنده می‌کوشد تا از رهگذر معرفی دو دسته معیارهای ذهنی و عملی، شاخص‌هایی را جهت ارزیابی یک میانجی‌گری اثربخش ارائه نماید.
فصل پنجم با عنوان « میانجی‌گری دولت اسلامی: اصول و مبانی»، تلاش می‌نماید تا ضمن تبیین رویکرد اسلام به مقوله صلح میانجی‌گری و وظایف دولت اسلامی در این زمینه، مبانی نظری وحقوقی میانجی‌گری دولت اسلامی را مورد شناسایی و تحلیل قرار دهد.
در ادامه، نگارنده در فصل ششم تحت عنوان میانجی‌گری جمهوری اسلامی ایران در دو مناقشه قره‌باغ و تاجیکستان با تکیه بر مقدمات نظری و عملی که در مورد میانجی‌گری بیان کرده است و همچنین بررسی زمینه‌های وقوع بحران در هر دو مناقشه، می‌کوشد تا به طور اجمالی اقدام میانجیگرانه جمهوری اسلامی را در این دو مناقشه تحلیل و بررسی نماید. از آنجا که نگارنده خود به عنوان نماینده و میانجی از سوی جمهوری اسلامی ایران در هر دو مناقشه یاد شده حضور مستمر و مشارکت مستقیم و فعال داشت، لذا تجربیات و یافته‌های شخصی وی نیز در این فصل گنجانده شده است. با توجه به اینکه نویسنده در نظر دارد که در باب میانجی‌گری جمهوری اسلامی ایران در دو مورد قره‌باغ و تاجیکستان، جلد دوم این کتاب را نیز منتشر نماید، لذا در این فصل تنها تلاش شده تا در کنار کاوش‌های نظری مقوله میانجی‌گری، اشاره‌ای کوتاه به تجارب جمهوری اسلامی ایران در این زمینه نیز شود.
این کتاب با هدف تقویت منابع در مورد بحث کلی بحران‌های بین‌المللی و میانجی‌گری تألیف و تدوین شده است. هدف اصلی آن بود که با بهره‌گیری از تجربیات میانجیگرانه در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران مباحثی با زمینه‌های نظری و رهیافت عملی تقدیم جامعه دانشگاهی شود. با این حال، نویسنده باور دارد که از نقایص علمی به دور نیست و رفع آنها را در گرو همراهی خوانندگان با نویسنده می‌داند.
